背景材料

　　随着经济体制改革的不断深化，社会福利由国家包办的传统方式已不再适应社会和经济发展的需要。社会福利社会化是社会保障事业发展的必然趋势。发行福利彩票正是这一改革思路的具体体现。

　　中国福利彩票自1987年发行以来，呈逐年上升的趋势，通过销售福利彩票所筹集的社会福利基金已经成为发展我国社会福利事业的重要经济支柱。尤其是1994--2001年，全国共销售福利彩票约590亿元，筹集福利基金约180亿元，其中15亿元赈灾专项资金已上缴国库，共资助和兴办社会福利项目约10万个。2002年全国福利彩票年发行总量突破了168亿元，筹集公益金58．5亿元，其中，民政系统提留福利金33．1亿元，上缴中央财政25．5亿元，有效地弥补了各级财政对社会福利事业投入的不足，缓解了政府的压力。经过几年努力，全国福利彩票发行管理工作得到整顿提高，彩票工作的运行秩序有较大改善，但也存在较多问题。

　　2003年4月，财政部门派出检查组，对XJ自治区部分社会福利彩票发行机构2001年和2002年财务收支和彩票公益金使用情况进行了检查。在抽查WLMQ市和CJ州两个社会福利有奖募捐委员会办公室(下称募委办)时发现，这两个民政局在安排和使用社会福利金问题上存在着严重的违规问题。

　　违纪事实

　　一、违纪事实

　　1．WLMQ市民政局使用公益金修建宾馆。检查组对该市募委办2001年、2002年财务收支情况检查时发现，该市财政局2001年向市募委办下拨福利彩票公益金230万元，用途是“军供大厦老年公寓建设”，市募委办随后就将这笔款拨给了市民政局下属单位军供大厦。检查人员通过直觉意识到，军供大厦位于该市火车站附近，此地属该市繁华地带，商品经济发达，人员流动大，地价昂贵，修建老年公寓从名称到位置等各方面来看都不合适，恐怕这笔资金另有用途。为了证实这个推测，检查人员前往军供大厦，对该楼的6层主楼和副楼每层都进行了实地勘察了解，结果发现军供大厦的6层主楼和副楼基本上都当作经营场所在使用(主要是宾馆、食堂和对外出租)，根本就没有老年公寓和任何社会福利设施。通过目测军供大厦的面积，估计建设这座楼的资金应该在1000万元以上。那么该市财政局通过市募委办资助军供大厦的公益金是否就只有230万元呢?检查组随即决定，对该市募委办以前年度筹集的社会公益金使用情况展开延伸检查。检查后发现，该市民政局从1998年开始，打着修建社区服务大楼和老年公寓的名义，向市财政局申请下拨公益金，资金拨到市募委办的账户后，该办根据市民政局指示，将资金全部转给了市民政局的下属单位军供大厦，用于宾馆的基本建设支出，宾馆建成后，主要用于对外经营。4年时间共向军供大厦提供工程建设资金1197．5万元，其中：1998年380万元，1999年27．5万元，2000年560万元，2001年230万元。

　　2．CJ州民政局使用公益金修建办公大楼。检查组对CJ州募委办2001年、2002年财务收支情况检查时发现，该州募委办在2001年向州民政局支付公益金51万元，用于民政局综合服务大楼基建支出。检查人员吸取在WLMQ市检查时的经验，随即对该办前几年的公益金使用情况作了延伸检查。检查后发现，该州民政局通过打专项报告的形式，向XJ自治区民政厅下设的XJ社会福利有奖募捐委员会提出公益金用款申请，用款理由为修建民政服务大楼(带有社区服务性质)，在得到上级募委会批准同意后，该州民政局决定动用州募委办筹集的社会公益金修建州民政综合服务大楼，工程建设共动用公益金156万元。其中：1999年55万元，2000年50万元，2001年51万元。但这座楼的真正用途是否就像民政局报告中所说的那样呢?通过检查组实地了解证实，州综合服务大楼工程竣工使用至今，一直由州民政局作为办公楼在使用，根本就没有社区服务的功能。

　　二、违纪手段

　　两个民政局违纪的手法如出一辙，一个以修建老年公寓名义，一个以社区服务大楼的名义，都是向上级部门申请公益金项目。项目经上级部门批准后开始修建，但工程竣工投入使用后，使用的功能就发生了根本变化。一个用于宾馆经营，另一个用于自身办公楼。如果单从公益金项目的立项和公益金资金的使用手续上看，两个项目可说是做得天衣无缝，完全符合财政部和民政部有关公益金的使用规定，但从实际的使用情况看，问题就暴露了出来：利用政策上的漏洞，钻了管理不严的空子，如果公益金使用情况的监管工作一有放松，其目的就很容易得逞。

　　处理结果

　　对于两个民政局挪用公益金1353万元的违纪行为，财政部门依据彩票发行财务管理的有关规定，对民政部门发出了处理决定，对被挪用的公益金如数收回财政，继续用于社会公益事业，并责成两个民政局就彩票公益金的管理使用问题进行认真整改。

　　违纪动机与原因

　　以上违纪问题的产生，有其动机和原因：一是民政部门的领导对公益金的使用重视程度不够，总认为公益金是自己系统筹集的，应该为自己的部门办点事；二是以前年度人民银行管理彩票机构期间，对彩票公益金的使用监督管理不严，监管措施不到位。但最根本的原因还是由于彩票公益金资金管理的渠道不畅所造成的。2002年以前，民政部门既管理着福利彩票的发行、公益金的筹集，又管理着公益金资助项目计划的审定和资金的使用，而且缺少相应的监督机制，所以在使用彩票公益金方面可以不顾影响，随心所欲，任意安排。

　　教训与启示

　　发行彩票募集公益金的目的是弥补国家财政对社会福利事业资金投入的不足。对公益金如何使用，财政部已经作了明确的规定，公益金必须专项用于资助老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体，服务社会福利、公益、慈善事业和福利设施的更新、改造。上述两个民政局挪用发行彩票募集来的公益金1353万元，用于修建宾馆和自身办公楼，使一大批社会福利、公益、慈善事业得不到相应的资金支持，敬老院、儿童村、残疾人孤儿院的生活条件得不到改善，造成了很坏的社会影响。这种明知故犯、巧立名目的做法，实质是把单位集体的利益放在了国家的利益之上，与发行社会福利彩票的宗旨严重背道而驰。本案例给我们的教训是深刻的。

　　一、财政部门要切实加强对社会公益金的分配使用的监督和管理

　　孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”此话的含义是要实现对权力的制衡。彩票公益金的使用政策性强，社会影响面大，使用不当，将会在社会上产生严重不良的后果。为了今后更好地规范公益金的使用，财政部门要切实行使国家对彩票公益金的分配使用的监管职能。在公益金的使用上必须做到资金管理和项目管理相分离，民政部门不能既管资金又管项目。要建立一套完善的监督机制，努力做到公益金使用过程的公开化、透明化、规范化，从根本上杜绝其违纪问题的发生。

　　二、进一步完善相关的规章制度

　　1998年财政部、民政部出台了具体的公益金使用管理办法。但是，随着时代的发展和变化，已不适应新的变化。而且，管理办法中的使用范围规定不够细致明确，对违规使用公益金也没有具体的处罚依据。因此，对公益金的使用管理办法应加以修订和完善。