背景材料

　　民政福利企业(下称民福企业)是以安置残疾人员为主并吸收其他人员组成，从事适合其能力的经济活动，自主自立，独立核算的特殊企业。对这类企业，国家历来都采取扶持、支持的政策，尤其是改革开放以来，这方面的扶持力度大大加强。1994年国家出台了民福企业退税政策，其核心内容是：凡在生产第一线安置残疾人员比例在50％以上的生产型企业，可以享受增值税、所得税“先征后返”的税收优惠政策。这一政策出台后，各级地方政府相继也推出了各种扶助措施，民福企业进入了一个快速发展时期。这一政策为残疾人员提供了更多的就业机会，提高了残疾人员的就业率和社会保障程度，对发展经济、稳定社会，发挥了积极重要的作用。

　　2000年10月，财政部门派出检查组，对SH国税系统中央预算收入征管质量进行了检查。检查发现，该市部分企业利用民福企业享受税收优惠钻税收政策空子，通过“借壳”、“搭车”、“改制”等手段，非法获取增值税退税款466．7万元。

　　违纪事实

　　经查证，该市多家民福企业在享受国家增值税先征后返政策时，利用政策漏洞，采用多种手法违规操作，以达到多退税款的目的，侵占了国家利益，损害了残疾人的利益。

　　一、借壳

　　SL药业有限公司(下称SL公司)前身为JS县印染砂洗服装厂，由该县工业公司(下称工业公司，代表残疾职工利益，具有举办民福企业资格)出资组建，后被区民政部门认定为民福企业。1997年5月该企业更名为SL公司，由工业公司和PT糖厂(下称PT糖厂，无举办福利企业资格)、CZ药厂(下称CZ药厂，无举办福利企业资格)三方共同出资组建，由于工业公司的控股地位，该企业继续享受民福企业待遇。

　　更名后，SL公司的股权两次更迭。1998年末，资产负债表所列“实收资本”为1348．33万元，其中：工业公司出资60万元；CZ药厂出资20万元；PT糖厂出资1268．33万元，占总资本的94．07％。1999年末，资产负债表所列“实收资本”为1860万元，其中：工业公司仍为60万元；CZ药厂退出，转由胛糖厂接受并增加投资，累计投资达1800万元，占总资本的96．77％。因此，SL公司投资主体结构已经发生重大变化，一般社会企业经过股权结构操作控制了民福企业，享有民福企业的大部分收益。经查，PT糖厂借壳民福企业获得税收优惠政策退税147．96万元。

　　二、搭车

　　采用这种手法主要是通过关联交易，暗渡陈仓，搭车获益。较典型的有：

　　1．租赁。PT糖厂1999年5月将原属本厂的一葡萄糖车间的生产设备，以租赁形式租借给SL公司，收取租赁费计9．6万元／月。该车间在租赁期间(1999．5—1999．12)取得产品销售收入3118．11万元，利润800．05万元，同期应纳增值税186．58万元。对这一笔有租赁之名无租赁之实的大股东关联交易，SL公司将其财务核算月终一并汇总计入公司报表予以办理增值税“先征后返”，该车间通过“搭车”获取退税104．94万元。

　　2．混合销售。上海YH电控设备厂(下称YH电控厂，系民福企业)生产的主要产品是电器控制设备及元器件，其生产的工艺和环节也较多。20世纪90年代末，由当地政府部门指导组建的一家集团公司，把YH电控厂收入门下，作为集团下属的一个子公司，集团公司各企业间在场地、设备、人员使用上采取相互混用，YH电控厂仅在原材料上实行单独核算。1999年，YH电控厂申报资料表明其实现销售收入6461．27万元，其中4785．55万元直接销售给YY电器实业有限公司(下称YY电器公司，非民福企业)，该公司以平进平出的方式再作销售，税赋为零。据被查单位介绍，YY电器公司属于贸易公司，但检查人员查实，该公司共有职工210人，其中大部分为生产技术人员，且有生产能力和条件。实际上，YH电控厂1999年实现的销售中有2741万元是由YY电器公司参与生产和销售形成的。这样操作能够使集团公司达到两个目的：其一，YY电器公司通过平进平出不体现应有的增值部分，能够少缴增值税；其二，YH电控厂缴纳的增值税额被增大后，由于其享受的退税政策，这笔增大的税收又流人了企业，使得集团公司能够多得增值税退税。最后查实，通过混合销售的关联交易，YH电控厂获取税收优惠政策退税213．8万元。

　　三、改制

　　由于政策规定个人承包的民福企业不得享受返还增值税的优惠政策，于是一些民福企业经营者采用改制的方法，由经营者个人人股企业，在政策上避开了“承包不能享受退税”的限制。主要形式有：

　　1．企业经营者变为企业所有者。LP香皂厂(民福企业)在进行改制过程中，该厂100万元资产全部由企业职工现金投入，其中该厂厂长和财务负责人两个人投入现金90余万元，其余均为职工股。至此，该厂投入资本中已无集体成分，但仍享受增值税退税政策。截至检查日，已退付税款40．3万元。

　　2．集体主办的民福企业变为私人控股的股份合作制企业。TX热镀锌有限公司(民福企业)注册资金为138万元，改为股份合作制后，总股本的30％计41．4万元为镇政府投入，另70％计96．6万元为个人股，而其中主要经营者1人出资51万元现金，占总股本的36．96％，而助残股仅3．75万元，占总股本的2．72％。因此，原由集体主办的民福企业实际已变成个人控股的股份合作制企业，但亦仍享受增值税退税政策。截至检查日，已退付税款59．7万元。

　　检查思路与方法

　　一、检查思路

　　检查组进点后，先获取一组审批税收优惠政策退税业务统计资料。根据这组资料，检查人员进行了常规性分析复核，得到如下数据：1997年，残疾职工人均销售收入为22．98万元，残疾职工人均退税1．26万元；1998年，残疾职工人均销售收入为24．68万元，人均退税1．26万元；1999年，残疾职工人均销售收入为25．61万元，人均退税1．43万元。由此得出初步结论：尽管企业户数、残疾职工人数呈逐年递减的趋势，但残疾职工人均销售收入及退税额却逐年增长，应该说国家对民福企业扶持的力度是大的，残疾职工的收益也是相对稳定的。

　　但检查人员了解到，SH残疾职工在册待岗人员的年收入是750～2000元，上岗人员的年收入是4000～5000元，这与上述人均退税额相差很远。据此，检查人员对上述数据产生了怀疑，决定先重点核查国税部门审批民福企业退付增值税的情况，再对民政部门的有关数据进行核实。

　　二、检查方法

　　(一)抽样方法

　　根据退税数额的大小，检查人员采用系统抽样法，在随机起点上，以500为间隔，等距选取8家福利企业作为抽样检查的样本。事实证明，这样的抽样方法(而不是通常的选取最大值法)最大程度地保证了样本携带特征的多样性，所抽样本充分表明了各种规模的福利企业在享受相关税收优惠政策的不同情况。

　　(二)分析方法

　　1．外围了解，确定重点。由于在较短时间内要对多家企业同时进行检查，全面检查的方法并不可取。因此，检查人员在阅读企业报表进行初步财务分析的同时，也对企业的基本情况进行了解，从中发现疑点，确定检查重点。例如，在对HB电控设备厂进行检查时，检查人员注意到该企业从一个独立核算、自负盈亏的法人企业逐渐演变成集团公司下一个非法人的核算单位的特殊情况，而目前生产的是集团一个系列的产品，这种生产上的变化是否会与企业享受福利企业优惠政策有关?检查人员经过外围调查分析，开始有针对性地对该企业的生产规模进行仔细测算，走访生产场地，了解生产情况和规模，并查阅和核对了大量数据、凭证，其主要的取证对象是为该企业提供原材料、加工半成品的单位；同时检查人员还走访了其集团内的子公司生产场地和生产能力，查阅有关资料和生产情况。检查发现，以HB电控设备厂的生产能力无法完成目前的生产销售。那么这种超常规生产能力又从何而来?检查人员顺藤摸瓜，对企业从原材料进货到半成品加工直至成品完成的每一道环节进行测试、验证。检查结果表明这种超常规生产能力来自关联交易。

　　2．大胆假设，小心求证。在对HB电控设备厂检查初战告捷后，检查小组迅速互通检查情况，为在其他企业的检查人员提供工作思路。结合其他企业的情况，检查组大胆推测，造成税务、民政机关数据不一致的主要原因，不是某部门数据失真，而是大部分退税款的实际受益人发生变化，导致真正的残疾职工享受不到国家税收优惠政策。如果上述推测成立，将表明福利企业增值税先征后返政策存在大面积的违规行为，背离了国家给予民福企业税收优惠政策的初衷，这是政策执行中的重大情况，必须仔细核实，为中央制定相关政策提供信息。于是，检查小组迅速改变工作方向，将核查重点从具体的企业财务数据转移到企业享受税收优惠的条件上来。通过深入查证核实，最终查清了部分企业利用民福企业享受税收优惠的条件，钻税收政策空子，通过“借壳”、“搭车”、“改制”等手段，非法获取退税资金的违纪事实。

　　处理结果　　

　　针对上述检查中发现的问题，财政部门对国税局发出了检查结论和处理决定，责成国税部门对有关问题落实纠正。

　　1．SL公司经联营后性质已发生变化，且有大股东利用关联交易违规享受税收优惠的事实，根据财政部、国家税务总局《关于对福利企业学校办企业征收流转税问题的通知》“……凡不符合规定标准的福利企业一律不得享受有关税收优惠政策”之规定，应停止其享受有关税收优惠政策，对已返还的增值税252．6万元予以追缴，上缴国库。

　　2．YH电控设备厂利用关联交易违规享受税收优惠，违反了国家税务总局《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》“民福企业享受先征后返增值税的货物，只限于本企业生产的货物，对外购货物直接销售和委托外单位加工的货物不使用先征后返增值税的办法”之规定，应对已返还的增值税213．80万元予以追缴，上缴国库。

　　3．对LP香皂厂、TX热镀锌有限公司违规退付的增值税分别为40．3万元、50．7万元，应予以追缴，上缴国库。

　　违纪动机与原因

　　国家税收优惠政策，由于其明显的导向性和受益的直接性而使得享受政策的企业在市场竞争中处于有利位置。因此，一些企业挖空心思去争取税收优惠，甚至不惜以违规手段达到享受优惠的目的，这是求利心理的正常驱使所致。但作为照顾残疾人这种弱势群体的民福企业所享受的优惠政策，居然也有人打主意，侵害他们的利益实不应该。上述几家企业通过不同手段，把享受优惠政策的好处装进少数人的腰包，直接减少了残疾人收人的这种情况，应引起有关部门，特别是税收征管机关予以特别关注。

　　教训与启示

　　一、政府补助应变“暗补”为“明补”，确保财政资金用于真正的补助

　　由于历史原因，我国政府给予民众的特殊财政补贴多以“暗贴”的形式发放，如本案例所显示的给予残疾职工的补助以退税的形式“暗贴”给民福企业，再由民福企业以工资福利等形式给予残疾职工。这种“暗贴”的弊端在于政策意图没有完全指明，中间环节中有足够多的理由和机会造成资金流失，使得真正用于政策目的的财政资金数量减少，效率降低。

　　如果改“暗贴”为“明贴”，提高政策操作的透明度，非受益群体侵占受益群体利益的行为就将受到遏制。例如，如果将退税扶持变为财政公共支出，在落实残疾职工工作的企业里，财政按人头拨付管理补贴款，则可以使财政补贴直接落实到残疾职工。前述做法的前提是政策执行中受益群体易于甄别；如果不易掌握，则可以使用收支两条线的方式：税收征收环节，民福企业视同普通企业正常缴税；财政管理环节，财政部门设立“社会福利企业扶持资金”专用账户，结合民政部门年检审定的民福企业中残疾职工人数占总职工数比例，财务限额拨款，汇总拨人民政部门专用账户；民政返还环节，民政部门统筹使用专用账户内的资金，用于全体残疾职工的福利建设。执行上述任何一种补贴方式，都是进一步明确补贴范围，将“暗补”变为“明补”，从而提高财政资金的使用效率。

　　二、加强对民政福利企业的监管

　　民政、税务等部门一方面要加强对民政福利企业生产经营活动的日常监管，通过把好企业资格年检关、关注企业重大经济活动动态等手段，使税收优惠政策真正起到扶持弱势群体的作用，保证政府利用税收政策杠杆调节市场竞争有序进行；另一方面通过大力政策宣传和查处案例的教育，对企业上述动机进行引导，要求企业遵纪守法，以公平的心态参与市场竞争，获取合法合理的正常收益。同时，对不择手段地钻税收优惠政策空子、骗取退税的司题，加大打击力度，严肃处理有关人员。

　　三、多渠道收集非财务信息来为检查服务

　　本案例是由于检查人员平时掌握其他部门的非财务信息与检查中搜集到的信息发生冲突而引起的。如果没有检查人员的细心积累和触类旁通，就没有本案例的产生。无论是宏观经济活动还是微观经济活动，每一经济事项的产生和运行，必然会在经济活动纪录中有所体现。即使由于经济活动失常造成信息失真，那也只能是部分的，而不会是全部。而真实信息和失真信息所反映的矛盾将会反过来引导我们去发现造成信息失真的原因，进而发现经济活动的不正常之处，从而为采取措施确保经济活动正常健康发展提供有力支持。在本次检查中，检查人员正是通过对企业非财务信息的分析发现了一点。可以说，搜集企业的非财务信息是开展检查工作必不可少的。检查人员可以通过以下途径搜集非财务信息：(1)查阅行业、业务经营资料。对于行业资料，可以翻阅各种商业及行业期刊、行业信贷指南等；对于企业业务经营情况，除了分析最近年度和期中的财务报表外，可以查阅企业章程、董事会等机构的会议记录，所得税申报表及呈送给有关主管机关的报告，查阅正在履行的重要合同等。(2)实地察看企业的生产经营场所及设施。检查主要通过该途径了解企业的经营特征，如工厂布局、制造过程、储存设备等，可以着意了解原材料是否过时或容易断货，生产过程中是否残料过多或危及环境，产成品是否积压等。另外，检查人员还可以利用现场察看的机会与企业的重要职员、工人交谈，可以有意识地搜集或印证一些信息。(3)询问管理当局。检查人员可以直接与管理当局讨论，藉以发现一些对企业经营有重大影响的变化。这样，既为针对企业的具体情况进行特定分析提供基础，又为后续检查工作提供可能的重点和疑点。