背景资料

　　2001年5--7月，财政部门派出检查组，对中国YD有限公司HN公司(F称“HNYD公司”)本级及所属5个分公司的2000年度会计信息质量进行了检查。检查发现，该公司从2000--2001年5月将属于中央的巨额企业所得税全部缴人地方。此事一经发现，即引起财政部、国家税务总局的高度重视，并以点带面，组织力量，于2002年初在核查所得税基数时，布置财政部门在全国范围内对各YD公司的企业所得税入库级次进行了核查，对问题作了全面纠正。

　　HNYD公司为全资中央企业，隶属于中国YD集团公司。该公司在全省设有18个分公司、113个营业部，共有员工3802人。主要经营“全球通”、“神州行”等业务品牌，提供移动秘书、来电显示、移动梦网等业务服务．并与全国380个地市、2000多个县(市)及57个国家和地区的GSM运营商开通漫游业务。截至2000年12月底，该公司共计资产90．5亿元，负债35．1亿元，所有者权益55．5亿元，主要业务收入43．4亿元，利润14．6亿元，实现企业所得税5．6亿元。

　　该公司于1999年7月1日在香港上市，成为中国YD有限公司内地的子公司。2000年1月27日，在HN省工商局注册变更登记，成为外商独资企业，其企业所得税由省国税部门改为ZZ市国税局征收。

　　违纪事实

　　一、混库情况

　　检查发现，HNYD公司由于在香港上市，由原来的中央企业变更为外商独资企业，其企业所得税亦由中央级变为地方级。涉及两个年度：2000年入库7笔，除两笔计1886．1万元为1999年12月份的企业所得税入中央金库外，其余5笔缴入了地方金库，计1．1亿元，其中：入市级金库两笔计3000万元，入省级金库3笔计8000万元。2001年度的企业所得税全部入省级金库，共四笔，计43546．87万元。两年共计将中央企业所得税缴入地方金库54546．87万元。

　　二、混库特点

　　从HNYD公司企业所得税混库情况看，具有三个特点：一是涉及面广。与YD公司先后在香港上市的，全国涉及广东、浙江、江苏、福建、海南、北京、上海、天津、辽宁、江西、湖北、广西等十多家公司，都由中央企业变更登记为外商独资企业。二是混库数额巨大。检查发现这家公司的企业所得混库高达5．45亿元。之后，根据财政部提供的有关检查资料统计，全国另外十多家YD公司2000年、2001年度缴纳的企业所得税达60多亿元，也全部混入地方。三是具有隐蔽性。从表象上看，这起中央收入混库问题外表具有合法性，因为企业的营业执照是外商独资企业，依据有关政策规定，其企业所得税应该缴人地方，混库问题较为隐蔽，确实不易发现。因此，若不是检查人员对该公司的基本情况熟悉，去作进一步的思考和调研，这一混库问题就可能发现不了。

　　检查思路与方法

　　一、检查思路

　　根据HNYD公司业务发展快，而管理水平未能同步提高的实际情况，检查组确立了“全面检查，重点突破，以点带面，以查促管”的工作思路，即在全面检查企业会计信息质量的基础上，对企业所得税入库情况实施重点突破，查清来龙去脉，以期达到以点带面、以查促管的目的，堵塞中央收入漏洞，加强企业财务管理，提高国税部门的征管质量。

　　二、检查方法

　　根据上述检查思路，检查组具体采取了以下检查方法：

　　(一)上下结合，把握重点

　　进点检查前，检查组组织召开了被查企业座谈会，宣讲有关政策，提出配合检查工作的要求，听取企业有关情况的汇报；同时，组织参检人员分析研究企业提供的财务会计报告，提前介入，掌握情况。2001年5月15日进点检查后，一个检查小组查省公司，从上至下进行检查，为检查工作提供面上情况和基础数据；另一个检查小组查市公司，延伸到区、县营业部，由下而上进行检查，对有关情况和数据进行落实。实行上下结合，通过对有关财务会计资料的筛选及初步发现的问题迹象，检查组决定对该企业的检查以纳税情况为重点，围绕中央税收入库级次作文章。

　　(二)从细人手，抓住疑点

　　检查重点确定后，检查人员细心翻阅会计资料，尤其是企业所得税缴库凭证，更是一张都不轻易放过。在逐月逐笔核对企业所得税缴库凭证时，检查人员发现从2000年4月份开始，缴款书的预算科目编码、企业性质和入库级次都与上年不一样，预算科目编码由“048503”改为“048506”，企业性质改为“港澳台和外商投资企业所得税”，入库级次由“中央级”变为“市级”。7月份以后，入库级次又由“市级”变为“省级”。问题一发现，立即引起检查人员的高度关注。经核对预算科目，方知编码由“048503”变为“048506”，使企业所得税发生了质的变化，即由中央收入变为了地方收入。为了更加全面地掌握该公司的所得税入库情况，检查组对2000--2001年所有的所得税入库凭证进行了全面检查，发现该公司两年共计应将属于中央财政的企业所得税缴入地方金库竟达54546．87万元。

　　(三)追根溯源，一查到底

　　HNYD公司由中央企业变为外资企业，这种情况比较特殊，检查人员也没有见到财政部有关这方面的文件依据，难道如此大的一笔中央收入就这样白白减少了吗?带着这个疑问，检查人员决心要把问题弄个水落石出。他们首先询问了HNYD公司领导和财务经理，回答说，该公司是一个在国家工商局注册的外资企业，已经不是中央企业。接着，检查人员又向国税部门咨询，其答复是：《国家税务总局关于电信企业所得税有关问题的通知》仅适用于内资企业，外资企业不执行此文件精神。经过多次咨询，没有得到满意的答复，检查组没有灰心丧气，而是追根溯源，从体制上进行调查，彻底查清了HNYD公司的资本构成。中国YD有限公司，其注册资金75％为中国YD集团公司出资，25％为公众股份，1999--2000年在内地收购了13个省公司。这一情况说明，所谓香港公司实际上是中国YD借壳上市，其资本构成大部分为中央股份，与一般意义上的外商独资企业有质的区别。名为外商独资企业，实为国有企业。由此，检查组认定YD公司企业所得税属于混库问题，而且问题涉及的面比较大。为了取得以点带面、对问题全部纠正的效果，检查组将这一混库情况整理为专题材料，专门向财政部作了汇报。

　　处理结果

　　HNYD公司的混库问题引起了财政部的高度重视。财政部除要求财政部门下文纠正该公司的混库外，还于2002年初组织力量对各地所得税基数进行核查时，明文强调重点核查YD公司在香港上市的省份，混库一经发现，即由财政部门开具调库通知书强制调库，增加中央预算收入。之后，为了进一步扩大成果，财政部根据YD公司混库的情况，又于2002年6月份下发通知，要求北京、天津等10省市对2000年、2001年中国LT等企业所得税缴库情况进行核查。据统计，由HNYD公司企业所得税混库问题引发的纠正中央预算收入混库金额达60多亿元。由此，因纠正一起混库而取得了以点带面、扩大成果、以查促管的效果。

　　违纪动机与原因

　　造成中央收入数额如此巨大的混库，其原因有三：其一，从企业方面说，HNYD公司重新登记、变更营业执照后，企业性质发生了变化，即由中央企业变为外商独资企业。企业认为，只要照章纳税，履行纳税义务就行了，至于入中央金库或地方金库不是企业的事情。其二，从征管部门说，征收硬套政策，人为造成混库。国税部门认为，该公司既然是外商独资企业，按现行规定其企业所得税应由原缴人中央金库改为缴人地方金库。由此可见，征收部门只是从表面来判断，没有做必要的调查研究，在没有弄清楚中国YD有限公司的投资主体是谁的情况下，就改变了该公司的企业所得税入库级次。因此，在征收过程中造成企业所得税混库也就在所难免了。其三，从地方财政部门说，这么一笔中央收入入地方，真是天上掉下来一块大馅饼，高兴还来不及。因而，为了地方利益，没有人主动去说这件事。

　　HNYD公司企业所得税混库问题，从表面上看，企业似乎不是故意，征收部门最多也是理解、掌握政策有误。但从深层次分析，不难看出其混库动机。作为YD公司，其实心里很清楚：一方面，在当时的环境下，国内通信业务垄断经营，是不允许外商涉足的；另一方面，YD公司在港上市，也并没有外资注入。但其却一味强调是外商独资企业，而非中央企业，就是因为外商独资企业享有很多优惠政策：从个人角度讲，可以提高待遇，个人得到较多实惠；从企业角度讲，企业所得税上缴中央与上缴地方所获取的好处是不一样的，上缴中央对企业来说天经地义，因为投资是中央的，而上缴地方，可以取得地方政府对企业更多的支持，有利于业务的发展，还可以得到方方面面的荣誉和奖励。而作为掌握税收政策的税收征管部门，对YD公司这种特殊的外商独资企业所得税的入库级次应该是心知肚明的，但在征收中却把中央收入混入了地方。经了解，当时地方有这样的政策，增加地方税收，征收机关按增幅可得到一定的税收返还。由此可见，征收部门将YD公司所得税缴人中央是份内事，而缴入地方则可得到返还，利益驱动使然，由部门利益损害了中央利益，由局部利益影响了全局利益。

　　教训与启示

　　HNYD公司企业所得税混库的发现，在如何处理中央与地方的关系、确保中央预算收入的完整性等方面给了我们较多的启示。

　　一、实行以分税制为基础的分级财政体制，要正确处理中央与地方的关系

　　我国把分税制作为规范和处理政府间财政分配关系的基本形式，就是要通过分税制，建立一个适应社会主义市场经济需要的财政运行机制，健全和强化财政职能，调动中央和地方两个积极性，实现各级政府财力分配的科学化、规范化，在国家法律规定的范围内实行分级财政体制下的自主管理。但在实际运行过程中，尽管地方政府有了自己的财权财力，但侵占中央收入的事情时有发生。HNYD公司企业所得税混库，数额如此巨大，是自推行分税制财政体制以来所少见的。混库发生后，按常理来说，地方财政凭空多出5个多亿的收入，应该有所察觉，心里应该清楚这笔收入是怎么回事，但为了地方利益，却未主动反映。这就涉及到如何处理好中央与地方的关系问题。我们知道，政府间的职责和事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是建立分级财政体制的逻辑起点。不同级次的政府所承担的职责和施政的侧重点是不同的，因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的政府履行其职责提供物质保障。我国中央政府担负着宏观经济稳定和经济结构优化，提供全国性公共产品，从事跨区域重大基础设施投资建设，缩小地区差距和协调收入分配等宏观调控的责任。而中央财政是实现宏观调控的财力基础，必须有其稳定、可靠和充裕的收入来源，才有能力实现中央宏观调控的任务，建立全国统一、开放、竞争、有序的市场，有效约束和调节地方政府的经济行为，才能真正发挥中央财政的主导地位。因此，一方面，中央收入要从体制上得到保证。推行分税制财政体制的目的，就是规范中央政府与地方政府事权与财权相统一。另一方面，要正确处理好中央与地方在收入分配上的矛盾。财力对于地方政府的重要性不言而喻，要发展就要有财力投人。但地方要从大局出发，自觉维护中央利益，局部服从全局。

　　二、进一步加强对征收机关征管质量的监督，建立健全中央财政收入保障机制

　　根据《预算法》有关条款和《预算法实施条例》第五十一条之规定，财政部门有责任对国税、海关等中央预算收入征收机关实施日常监管，完善相关的监管制度，建立中央收入保障机制，防止收入流失。从本案例的情况看，财政部门若能在日常监管中发现问题，及时进行纠正，就不会发生如此大的混库问题。因而，要充分发挥《预算法》对中央预算收入的监管作用，加强对征收机关的日常监管，形成一种工作机制，通过建立中央预算收人完成情况分析报告制度、中央收入对账工作和参与部门预算初审等，对中央财政收入实施从实现、征收，到入库、退库，进行全过程监管，确保中央财政收入的完整性。

　　三、监督检查要透过现象看本质，善于从看似合法、合规的表象中发现

　　HNYD公司借壳上市后，成为外商独资企业，有其特殊性。因而，通过发现该公司混库问题，给财政监督检查以启示，那就是在各项检查中，一些混库或违规违纪问题比较隐蔽，不要被问题的表象所迷惑，要透过现象看本质，不放过任何一个疑点，揭示出深层次的问题，才能取得事半功倍的效果。否则，稍有懈怠，问题也就滑过去了。