背景材料

　　1997年，财政部印发了《关于对海关系统应缴中央财政的行政性收费、罚没收入就地实施监督有关事项的通知》，强调要加强对海关行政性收费、罚没收入的日常监管。1999年5月，财政部门派出检查组，对HZ海关系统1998年应缴中央财政的行政性收费、罚没收入以及查私办案经费使用情况进行了专项检查。检查发现，HZ海关及所属分关违反预算管理规定(海关违规罚没收入按中央和

　　地方各50％，分别缴人中央和地方金库)，擅自将应缴地方财政的罚没收入转入预算外，并用这部分资金建设办公楼、发放奖金、补贴等违规违纪问题。

　　违给纪事实

　　一、通过财政预算外账户缴纳、返还

　　HZ海关通过其下属非独立核算的HZ经济技术开发区海关，在1998年6月30日、9月29日，未使用规定的“海关专用缴款书”，分两次以转账支票形式向该开发区财政局的预算外资金账户缴纳海关违规罚没收入，共计3679．5万元。该开发区财政局分别在1998年6月30日、9月30日，分两次从预算外账户上全额返还该经济技术开发区海关。HZ海关通过其下属非独立核算的XS海关办事处，在1998年12月24日、12月27日，亦未使用规定的“海关专用缴款书”，分两次以转账支票形式向XS区财政局(原XS市财政局)的预算外资金账户缴纳海关违规罚没收入，共计5937．5万元。该区财政局分别在1998年12月25日、12月28日，分两次从预算外账户上全额返还HZ海关XS办事处。

　　二、通过银行过渡户缴纳返还

　　HZ海关在1998年6月22日，未按规定使用“海关专用缴款书”将违规罚没收入上缴省级国库，而是以汇票形式直接将1485万元海关违规罚没收入缴入ZS市财政局在中国银行开设的过渡账户。该市财政局在收到海关汇入的罚没款项后，于1998年6月30日从该账户上全额返还HZ海关。

　　HZ海关及其下属机构通过市(区)财政局预算外账户或过渡户，共计收到返还违规罚没收入11102万元。

　　检查思路与方法

　　一、闲聊问询中发现线索

　　检查组进点后，按照检查方案逐项实施。在翻阅相关的会计凭证、账簿时，检查人员发现HZ海关应缴中央财政的行政性收费、罚没收入均很及时、足额入库，存在的问题只不过是日常管理工作中细小的违纪现象。在询问有关情况时，他们与海关工作人员闲聊，聊到该海关大楼年久陈旧，有没

　　有打算建造新大楼的意向时，海关同志介绍说，新大楼已在筹建中。又问，资金如何解决?主要是海关总署拨款和海关自筹资金解决。建造一幢大楼需要上亿元资金，海关属国家预算拨款单位，巨额建设资金靠海关自己解决，谈何容易?难道还有其他的资金来源渠道，会不会是在罚没收入分成上打主意?带着一连串的疑问，检查组调转主攻方向，把注意力转移到了海关罚没收入上，重点对罚没收入的入库情况进行核查。在查看上缴地方财政罚没收入账册中，发现该海关违规罚没收入除了259万元以“海关专用缴款书”缴入国库外，其他6笔资金共计11102万元分别缴入了HZ经济技术开发区财政局、XS区财政局、ZS市财政局等3家县(市)财政局，而没有按照规定直接上缴省级国库。这种做法显然不符合预算管理的有关规定，其违纪问题初露端倪。

　　二、顺着资金流向。一查到底

　　检查组紧紧抓住这6笔资金线索，经查看原始凭证，情况果然和检查组预想的不谋而合。这6笔罚没款均未按照规定使用“海关专用缴款书”缴人国库，而是使用支票、汇票等分别汇人上述3家地方财政局。财政局收到款项后，出具的均是行政事业单位往来款收据。这些不合规的做法引起了检查

　　人员的注意，检查组决定延伸到有关财政局调查取证。通过对3家财政局预算外账户和有关银行账户的查证核实，终于查实了HZ海关及其下属机构通过市(区)财政局预算外账户或过渡户返还罚没收入的违纪事实。

　　三、跟踪溯源，问题水落石出

　　HZ海关1999年1～3月从收到地方财政返还罚没收入l亿多元中，除已在1999年3月、5月支付HL体育中心(HZ海关拟新建办公大楼毗邻该中心，需支付大楼建设费、土地补偿费等)3400万元外，其实际余额与财政部门的返还款数额还有差额。检查组经仔细核对发现，原来HZ海关未将该经济技术开发区海关缴入地方财政的违规罚没款全额并人海关核算，而是预留了328．6万元资金在该海关。检查组又到该海关了解328．6万元资金的去向。该关财务人员刚开始对检查还有抵触情绪，以本关是总关下属非独立核算的报账部门为由，不承认设置账簿，只拿出了一叠银行对账单。检查组根据对账单上资金的进出情况，判断资金很有可能用于发放海关人员的奖金、补贴。检查组不卑不亢，耐心地对海关人员宣讲政策，晓之以理，促使该关财务人员最终和盘交出了用于发放奖金、补贴的所有原始凭单，最终落实了328．6万元资金使用的情况。

　　处理结果

　　HZ海关擅自将预算内资金转入预算外管理，使资金游离于财政部门的监督之外，并滥发奖金、补贴的违规违纪问题，违反了《预算法》第四十六条关于“有预算收入上缴任务的部门和单位……将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库，不得截留、占用、挪用或者拖欠”和《关于对海关系统应缴中央财政的行政性收费、罚没收入就地实施监督有关事项的通知》等规定，财政部门就此发出了检查结论和处理决定，要求该海关使用“海关专用缴款书”，限期将应缴省级金库的违规罚没收入11102万元重新入库；并根据国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，对该海关处以33万元的罚款，对HZ海关和所属有关分关(办事处)、财政局的违规违纪问题在全省海关、财政系统予以通报批评。

　　HZ海关和有关财政局对违纪问题进行了认真整改，并按规定的期限将罚没收入，使用“海关专用缴款书”缴人省国库。特别是HZ海关就违规违纪问题还写出了深刻检查，表示了认真整改的诚意。

　　违纪动机与原因

　　HZ海关和财政部门，在缴入返还地方财政罚没收入的问题上，正应了中国的一句俗话，叫做“周瑜打黄盖，一个愿打，一个愿挨”。

　　一、借罚没款返还之名。筹措大楼建设资金

　　HZ海关建关近20年，原有办公大楼已不适应海关业务发展需要。1998年该海关将建造新办公大楼摆上议事日程。由于海关新大楼所选地理位置处于HZ市的黄金地段，加之大楼内外部设计超前，使用材料、设备档次高，因此，海关新大楼建设资金由原先的9500万元突增到1．8亿元。如此巨额资金靠总署拨款显然不现实，靠海关自身通过正常途径自筹也显得无能为力。1998年，全国对走私行为保持严打高压态势，该海关全年打私罚没收入取得较大成绩，收缴罚没款上亿元。面对这笔巨额资金，该海关遂打起了将应缴地方财政的罚没款转为大楼建设资金的主意。由于海关的特有职能，在促进地方对外贸易发展上的重要作用，因此，在地方形成了一个不成文的规矩，那就是凡海关在地方设立机构，地方政府一般都无偿提供办公、甚至住宿条件。有了这么一个堂而皇之的理由，HZ海关选择了HZ经济技术开发区等3家关系比较密切的财政局，对转移罚没资金进行运作。由于海关的罚没收入最终要上缴省级财政，不影响当地收入，这几家财政局在其有困难相求时，乐得做个顺水人情。因而，在业务操作上大打“擦边球”、提供便利。通过与财政局的联手合作、罚没款“一缴一返”，使大楼建设资金披上了“合法”的外衣。

　　二、法制观念淡薄，导致违规违纪问题发生

　　海关作为中央垂直管理单位，长期以来形成了海关特有的管理模式，基层海关对海关总署的规定执行得不折不扣，而对国家或其他部门的规定，在执行的过程中显得不甚敏感，法制观念比较淡薄，工作随意性比较大。本按理反映的将预算内资金转为预算外管理，并在返还资金中发放奖金、补贴的问题集中体现了这一点。而地方财政部门从当地利益考虑，置自身预算管理职责和国家财经法纪于不顾，为海关违纪大开“方便之门”，也说明其财经纪律意识有待进一步加强。

　　教训与启示

　　一、加强海关“收支两条线”监管，严格执行“罚缴分离，收支脱钩”

　　一方面，海关预算经费由中央财政负担；另一方面，海关作为国家“守门员”还肩负着打私的重任，通过打私及查处违规案件又产生大量罚没收入，海关由此成为第一批实行“收支两条线”的中央单位。所谓“收支两条线”，是指有关部门和单位收取属于财政性资金的行政性收费和法律、行政法规授权的执罚部门依法取得的罚没收入全额缴入国库或财政专户，支出通过编制预算由财政部门统筹安排，并通过国库或财政专户拨付资金的一种管理方式。即收入缴入国库或财政专户，支出由财政预算统一核定。“收支两条线，，改革作为构建公共财政框架的重要内容是规范财政资金管理的一种有效方式，是从源头治理腐败和搞好党风廉政建设的一项重要措施。长期以来，部门或单位将预算外资金视为自有资金，私设“小金库”和账外账的现象较为普遍，成为滋生腐败的温床，严重影响了廉政建设。实行“收支两条线，，管理预算外资金，有利于从制度上、源头上治理和防止腐败，加强和改进党的作风建设。特别是实行“收支脱钩、罚缴分离”，逐步实行预算内外资金统管的财政综合预算，使部门收支的透明度大大提高，有利于维护政府和部门形象以及正常的财经秩序，防止出现乱收、乱罚、截留、挪用预算外

　　资金等违法乱纪现象。因此，财政部门担负着监管海关的中央预算收入征管质量和“收支两条线”执行情况的重任，应加强对这部分收入的日常监管，严格执行“罚缴分离，收支脱钩”，该上缴中央财政或地方财政的收入一定要入库。同时，需要的支出通过中央预算渠道解决，杜绝变相截留、挪用罚没收入现象。

　　二、讲究检查方法，提高检查效率

　　检查最常用、最直接的手段是查账，但查账并不是检查惟一的方法。在这次对HZ海关的检查中，检查人员通过日常交谈，敏锐地捕捉到该海关可能通过地方返还罚没收入、筹集大楼建设资金，并以此为契机，顺藤摸瓜，一查到底，取得了很好的检查成效。应当说这种避开被查单位主守方向、迂回作战的策略，大大地提高了检查的效率，不失为一种行之有效的检查方法。