背景材料

　　1997年7月，经LN省BX市政府决定，BX水泥厂和GY水泥厂重组合并，成立了GY水泥(集团)有限责任公司(下称GY集团)。改制前两家企业亏损合计644万元，改制后于1999年实现净利润5万元，2000年实现净利润269万元。

　　为贯彻落实国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》精神，财政部门派出检查组，对LN省BX市税收“先征后返”政策执行情况进行了检查，并延伸检查了GY集团，发现GY集团利用企业改制偷逃国家税款7024万元的违纪事实。

　　违纪事实

　　GY集团改制前共欠缴税款金额7024万元。1998年7月开始，改制后的GY集团，利用跨年度改设账簿之机删除有关数据，自行设置会计科目过渡税款，擅自冲销税金，将税金挂往来账，从而将转制前7024万元欠税的会计资料销毁、变造，达到偷逃税收的目的。偷逃的税款包括：增值税5955万元，城建税31万元，教育费附加198万元，营业税18万元，资源税246万元，企业所得税151万元，房产税107万元，土地使用税318万元。

　　一、擅设会计科目，中转税款

　　GY集团自设会计科目“转制前未交税金”，为偷逃税款设置了一个“中转站”。1998年12月，GY集团在“应上交及应弥补款项表”中如实反映了改制前的欠税，并向国税和地税征收机关如实申报，但没有缴纳。1999年1月，明细账、资产负债表、应上交及应弥补款项表中各税金栏目，仅反映当年税金，并且都增设一个会计科目“转制前未交税金”，逐步将改制前的未交增值税、应交营业税等8个税金科目中的税款7024万元转移到“改制前未交税金”科目中。

　　二、无视法律法规。冲销税金

　　2000年1月，企业在207号转账凭证上冲减应交税金，作如下会计分录：借：“应交税金——改制前欠税”，贷：“其他应交款”。明细账和财务报表中应交税金相应发生变化，应交税金明细账、各项欠税相应冲减；应上交及应弥补款项表中，自设会计科目“改制前未交税金”也消失。这样，7024万元税款在企业财务报表和纳税申报表中消失了。

　　检查思路与方法

　　一、单刀直入。寻找疑点

　　国务院《关于纠正地方政府自行制定税收先征后返政策的通知》下达后，很多地方财政通过变相先征后返的办法返还税款。有时单纯看财政部门的账目，线索难寻找，问题难定性。在检查BX市财政局时，从其提供的账目上看不出税收先征后返迹象。结合对LN省其他地方的检查经验，检查人员认为，全省范围内地方自行先征后返情况仍然存在，BX市概不例外。经分析，确定两个突破口：一是有直接减免权的税务机关；二是税收返还的直接受益者企业。国税部门检查发现，2000年1月，税务报表反映BX市欠税金额小，而呆账税金金额太大。检查人员向以前年度追溯发现，GY集团在1999年12月份的纳税申报表上有欠缴增值税5955万元的情况。而在2000年纳税申报表上，仅反映当月税款。询问有关人员此项欠缴税款的去向，税务人员从微机中调出“呆账税金”明细表，表中反映GY集团所欠增值税款5955万元已转入“呆账税金”。对此，检查人员开始有所警觉。带着疑问，检查人员到地税征收机关查看GY集团等企业欠税处理情况，但是地税征收机关声称，他们的征收地点几经变动，纳税申报资料不知去向，企业所欠地方税无从知晓。这一状况更引起了检查人员的怀疑。

　　二、延伸检查，切入要点

　　面对检查中出现的困难，检查人员决定到企业延伸检查。实施过程中，采用迂回突击战术：先通知到化工集团核对，在途中突然转向，来到GY集团，防止企业财务及相关人员借故外出。因突然到访，GY集团法人、财务及相关人员均在。经对2000年账簿、凭证的检查，并对以前年度各项资料追溯，检查人员终于发现企业“删除数据，转移税金，冲销税款”的违法行为。应向国税机关缴纳的以前年度欠缴的5955万元税款被证实已经流失；地税机关虽然没有提供相关纳税资料，但企业应向地税缴纳的1069万元地方税流失也被核实。

　　三、追踪溯源，找到终点

　　违法、违纪事实已清楚明了，但检查人员分析，企业如此大胆，税务机关视而不见，问题恐怕不会如此简单，决定对企业法人和相关人员进行询问。经细致的宣传和耐心的说服，企业提供了有关依据。经查实，BX市政府于1997年7月30日发出《关于组建BXGY水泥(集团)有限责任公司问题的通知》(下称《通知》)。《通知》的、第一条和第三条主要内容是：为扶持和推进BXGY水泥(集团)有限责任公司的发展，减轻企业负担，根据市委常委会、市长办公会决定精神，对该公司新增增值税和增值税留成部分，在确保财政收入增长的基础上，以1996年为基数，实行企业与财政“四六”分成，5年不变，按收支两条线返还给企业，作为国家收入，转为国有资本金；关于所欠税费，原则是清理陈欠，不发生新欠。新欠增值税，要做出分期还款计划，分年度偿还；所欠地方税其中1150万元转增国家资本金，按收支两条线操作，其余部分做出还款计划，逐步偿还。可以看出，按照《通知》操作，地方税可以就地减免，甚至已缴增值税还有分成可享。

　　处理结果

　　GY集团上述做法触犯了《会计法》第二十五条“单位领导人、会计人员和其他人员伪造、变造、故意毁灭会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料的，或者利用虚假的会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料偷税或者损害国家利益、社会公众利益的，由财政、审计、税务机关或者其他有关主管部门依据法律、行政法规规定的职责负责处理，追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《税收征管法》第四十条“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税”的有关规定。财政部门依法做出了严肃处理。

　　违纪动机与原因

　　GY集团利用企业改制之机，将国家税款和“基金”收归己有，其原因有三：

　　一、企业只顾自身利益

　　深化国有企业改革，加快中小型企业改革，是中央的既定政策。但在改制过程中，企业在地方政府的政策保护下，以多种手段造成税款流失，只顾自身利益。在BX市政府《通知》出台后，个别改制企业将应缴地方税逐步洗刷一空，甚至把政府规定应缴的增值税也顺手牵羊。少数人在改制承接企业权力后，不履行相应纳税义务，以轻装上阵，增加就业等为借口，找路子，钻空子，拒不承担纳税义务。

　　二、地方政府为地方利益损害国家利益

　　BX市政府为了加快中小国有企业改制，在面对企业规模大，包袱重，无人敢接的情况下，就发出《通知》给优惠政策，使地方税即时减免，新增税款企业可以分成，同时对增值税征收不坚决。BX市政府没有将其《通知》上报有关部门，在国务院文件下发后，该市政府也没有及时纠正。

　　三、税务机关执法不严

　　税务机关是执行税法的权力机关，应该为国聚财，做到应收尽收。原《税收征管法》第三条对减税、免税有明确规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行，法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规执行；第二十一条规定：纳税人可以依照法律、行政法规的规定向税务机关书面申请减免税；减税、免税须经税务机关审批；地方各级政府及主管部门违反法律、行政法规规定，擅自做出的减税、免税决定无效。税务机关本应严格执法，依法纳税，纠正地方政府自行制定违反国家统一规定的税收政策，但却没有及时纠正BX市所做出免税决定，致使7000多万元税款流失。

　　教训与启示

　　一、应追究擅自做出减、免税决定的地方政府的责任

　　对地方政府自行出台的税收政策，原《税收征管法》第二十一条规定，地方各级政府及主管部门违反法律、行政法规规定，擅自做出的减税、免税决定无效。新《税收征管法》第三十三条在此基础上有些增加：税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。但税法对地方政府擅自做出减税、免税决定，没有明确责任追究。“上有政策，下有对策”，在国务院发布禁止地方政府自行出台税收先征后返或变相先征后返的文件后，很多地方政府仍然我行我素，违背中央政策。建议完善相关法律，对地方政府擅自出台减税、免税政策行为，明确追究相关责任人的责任。

　　二、改善税务机关的执法环境

　　最高人民法院、最高人民检察院1991年1月印发的《关于办理偷税、抗税刑事案件具体应用法律的若干问题的解释》第十条规定“与纳税人、代征人、扣缴义务人勾结，为偷税犯罪提供账号、发票、证明，或者以其他手段共同实施偷税罪的，以偷税共犯论处。”《税收征管法》规定：税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款；税务机关依法执行公务，任何单位和个人不得阻挠。此条款为税务机关执法提供了依据和保障。近几年，税务机关通过加强税法宣传，增强了公民纳税意识，征税环境有所改善。但一些地方政府从局部利益出发干预税收工作的现象仍然存在。税务机关实行垂直管理，但实质上仍有双重领导的成分。因此，必须确保税务机关免受干预，公正执法。

　　三、完善对改制企业清缴欠税的措施

　　新《税收征管法》对纳税人合并、分立时的欠税问题作了规定：纳税人合并时未缴清税款，应当由合并后的纳税人继续履行纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任。但是对国营转私营，且不属合并、分立的改制企业，《税收征管法》对其欠税清理问题没有做出明确规定。建议有关部门做出规定，明确应承担责任，确定清欠措施，加大清欠力度，堵住税款流失的漏洞。

　　四、改变政府对企业扶持方式

　　GY集团的确存在企业管理不善，包袱过重的问题，但也有企业规模大，潜力大，发展前景较好等优势。改制后的企业缺乏资金，BX市政府就对其7000多万元欠税予以免除，使企业一年内扭亏为盈。建议各级政府设立“风险投资基金”，有偿使用，对资金困难但效益看好的支柱企业，在企业税款应收尽收的前提下，对其给予必要的支持。这样，才是促进地方经济发展的正确思路。