背景材料

　　2001年，GS省全省范围内连续遭受霜冻、沙尘暴、冰雹和持续干旱等自然灾害的影响，全省1170个乡镇、346万农牧民均不同程度地遭受了自然灾害侵袭，农产品、畜产品损失十分严重，有的地方甚至造成绝收。据统计，2001年全省受灾面积达3946万亩，因灾死亡58人，伤75人，倒塌房屋4084间，损坏房屋6320间，冲毁土地1．68万亩，死亡大牲畜16．54万头(只)。在此情况下，党中央、国务院为减轻灾区和广大农牧民负担，决定从中央财政、省级财政安排专项资金，对广大受灾农牧民进行农业税灾歉减免补助。

　　2002年3月，财政部门派出检查组，对该省2001年度农业税灾歉减免补助资金的发放、落实情况进行了一次专项检查。与此同时，检查组接到群众举报电话，举报JT县个别乡镇存在截留、抵顶使用农业税灾歉减免补助资金的问题。接到举报后，检查组迅速对该县的3个乡镇进行检查。检查发现，3个乡镇存在截留、挪用、抵顶农业税灾歉减免补助资金51万元，并未足额发放给受灾农民的问题。

　　违纪事实

　　一、违纪事实

　　该县常年受沙尘暴、霜冻、高温、干旱缺水等自然灾害的侵害。2001年农作物受灾面积达274171亩，占总播种面积的91％，自然灾害袭击了全县123个村、699个组、27491户农民的农作物，直接经济损失达9000多万元。根据该县的受灾情况，省级财政安排给该县农业税灾歉减免补助资金162万元。该县财政局在资金到位后，按照“轻灾轻减、重灾多减、特灾全免”的减免原则，将资金分配下拨到了各受灾乡镇财税所，其中A乡补助20万元，B乡补助19万元，C镇补助12万元。A乡在收到农业税灾歉减免补助资金后，对资金的用途、重要性及意义认识不足，在没有履行必要的减免退税程序和未经农民同意的情况下，编制补助发放花名册，将应退付给受灾农民补助专项资金19．8万元抵顶农民当年欠缴或次年应缴的“三提五统”、税费，甚至抵顶了一些乡村集资款。B乡截留专项资金15．3万元，用于平衡当年乡级财政预算，用于发放教师工资。C镇以同样手法，编造虚假发放花名册，将补助资金3．8万元转入镇政府行政事业费账户，用于发放教师工资。

　　二、违纪手段

　　1．编制虚假发放花名册，欺骗应付上级部门检查。根据群众举报，检查组一直在思考未落实到户的发放花名册是怎样产生的?经过实地检查和调查才知道，乡镇干部未按照国家规定，进行张榜公示减免方案，也未如实向农民宣传减免政策，而是直接将减免补助款抵顶农民当年欠缴或次年应缴的“三提五统”、水费及一些乡村修路集资款，农民在不了解情况的前提下就在发放花名册上签字盖章；村级干部自制发放花名册，召集在校学生在花名册上按手印；乡级干部召集村干部开会决定，由村干部挨户收取农民的私章，擅自在发放花名册上盖章；镇政府工作人员根据农民户口档案，集体编造发放花名册。

　　2．上下联手，编制发放会计决算报表。在乡镇已确定要截留、挪用、抵顶减免补助资金的额度后，政府就与财税所、各村委会、村小组上下联手，着手编制《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》等相关材料，为编制当年乡级财政决算报表提供依据，更是为应付上级部门的检查做好了各种准备工作。

　　三、违纪特点

　　1．造假时间，具有统一性。在收到减免补助资金时，乡镇干部就已经在为截留、挪用、抵顶资金做准备。在国家限定统一发放时间内，乡村干部千方百计、不折不扣按期将编制的发放花名册送到财税所，具有统一性的特点。

　　2．手续齐备，具有完整性。从乡镇财税所发放减免补助资金手续上来看，大多乡镇的《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》及减免补助资金发放花名册一应俱全，手续相当齐全，具有完整性的特点。

　　3．假账真做，具有隐蔽性。从财税所编制当年财政收支年报中看，拨入的专项资金均按照规定进行了核算。假中有真，真中有假，鱼目混珠，很难发现破绽，具有很强的隐蔽性。

　　检查思路与方法

　　由于检查人员事前已接到群众举报，反映有农牧民未收到农业税灾歉减免补助，但检查的前几天，却未发现违规事实，且《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》及减免补助资金发放花名册一应俱全。在检查的一些农户那里，也未听到没有收到减免补助的反映。难道是群众举报有误?通过对群众举报的内容进行再次分析，结合前一段时间在检查中遇到的一些情况，检查组认为群众举报的内容详细，时间、金额均是符合发放标准的。但由于前一段时间县乡干部自始至终一直陪同检查人员进行检查，农民存在不愿或不敢在乡镇干部面前讲真话的可能。于是检查组决定根据该县财政局提供的发放花名册，针对群众反映的问题，采取明察暗访的方式对上述3个乡镇的补助资金发放情况进行突击检查。检查人员谢绝了县乡负责人的陪同，直接深入到农户家中，宣传此次农业税灾歉减免补助政策，召集农民开座谈会，听取农民对政府农业税灾歉减免补助发放方式的意见，了解在发放专项补助过程中存在的一些具体问题。由于检查组工作方式和方法的转变，没有了县乡干部的陪同，群众开口讲真话，确实存在减免补助资金发放工作不到位，农民没有收到灾歉减免补助资金的问题。于是检查组及时调整检查思路，防止乡镇相互串通，以极快的速度完善各种资料。决定以县财政局提供的乡镇财税所编报的年度会计决算为突破口，兵分两路，深入乡镇，分别到B乡、C镇财税所进行突击检查，同时深入农户进行明察暗访。经对两个乡镇2001年度的财政决算检查发现，B乡财税所、C镇财税所在收到县财政局下拨的灾歉减免补助资金19万元和12万元后，采取虚收虚支、转移支付方式，B乡财税所将灾歉减免补助资金19万元按编制的发放花名册汇总表列支会计决算，同时将虚报截留的15．3万元转入乡级财政其他收入，用于平衡当年乡级财政预算，支付2001年度教师工资；C镇财税所将灾歉减免补助资金12万元按编制的发放花名册汇总表列支会计决算，将截留的灾歉减免补助资金3．8万元直接转入到镇政府的行政事业经费账户，用于支付欠发教师工资。检查人员在对发放花名册进行查验时，发现花名册上农民领取的补助金额远远超过了全镇平均补助金额，与明察暗访数不符。于是当机立断，对镇政府会计和财税所负责人进行询问，由于检查组的突然到来，他们相互之间来不及统一口径，所以回答问题时，漏洞百出，检查情况很快水落石出。原来他们为了缓解乡级财政困难，弥补教师工资经费不足，并认为欠发教师工资是大事，上下领导都很重视。对中央和省级财政下拨的农业税灾歉减免补助资金使用认识不够，认为给农民发钱是首次，不发或缓发影响都不大。所以为了对上下有个交待，他们对特困户如实足额发放，对受灾不大，能够维持生活的农户不发，因此便编造了一份虚假的花名册，以应付检查。

　　处理结果

　　上述3个乡镇在发放农业税灾歉减免补助资金过程中，违反了《预算法》和财政部《中央对地方专项拨款管理办法》等有关规定。2002年5月8日，财政部门依法做出了处理决定，要求该县根据本地实际情况，尽快制定农业税灾歉减免实施细则和管理办法，切实加强管理和监督。责成县政府在规定的期限内，将违规挪用的农业税灾歉减免补助资金足额退付给农民，对相关责任人进行处罚。该县政府接到处理决定后，于2002年5月对相关事情和有关责任人进行了严肃处理。

　　违纪动机与原因

　　从客观来看，该县由于地处边远，自然灾害较多，县乡两级财政大多数靠吃财政补贴过日子。虽然这些年随着经济的发展，县乡财政收入有了较多的增加，但收入来源的结构单一，财政发展后劲不足，而支出的增加额又远远高于收入的增加额，财政困难的状况没有得到根本性改变。资金严重不足已成为困扰县乡政府发展地方经济的一大难题，严重阻碍县乡经济的健康发展。多数乡镇由于生产力发展水平低，基本上未能摆脱靠天吃饭的状况，乡镇企业发展缓慢、产业基础薄弱、科学技术水平低、资源开发利用差，只能依靠简单的生产工艺开发和生产适合本地市场经济的产品。乡镇财政收入来源基本上是靠农业收成好坏来决定，县乡财政资金调度捉襟见肘，十分困难。各乡镇都不同程度的存在着拖欠工资的现象，严重影响社会的稳定。因此，当中央财政拨款到达县乡时，均视之为可调剂资金。为了保工资，保稳定，不惜截留、挪用中央专项资金，用于保工资，平衡预算等。从主观上看，是一些县乡干部对农业税灾歉减免补助政策认识模糊，重视不够。还有一些干部的群众观念不强，对群众的疾苦视而不见。无论在客观还是在主观上该县3个乡镇都是为了局部和小团体的利益，做了损害人民群众应得利益的事情。

　　教训与启示

　　实施农业税灾歉减免补助资金政策，是落实“三个代表”重要思想的具体措施，是党中央、国务院为减轻受灾农民负担，促进农村经济发展的一项重要举措。但有些乡镇干部却为了局部和小团体的利益，不惜与民争“食”，挪用灾民的“救命钱”，不仅严重违反了财经纪律，还深深地损害了广大受灾农民对党和政府的感情，影响了党在群众中的形象。

　　一、切实采取措施解决县乡财政困难问题

　　鉴于县域经济在我国的重要地位和任务，以及当前我国部分县乡财政严重困难的实际情况，要以完善县乡财政体制为重点，加快县域经济发展，切实有效解决当前县乡财政面临的突出问题。

　　应调整县乡财政关系，从财政分配的具体措施上，统筹城乡经济和社会发展。对于经济发展相对落后，财政收入较少，不具备设置一级财政条件的乡镇，可撤销乡镇财政机构，实行县乡财政合一的体制，减少机构和人员开支，缓解县乡财政困难。特别要建立财政激励机制，通过加大对县乡财政的转移支付和改进支付方式，完善“村财乡管村用”和村务公开等措施，鼓励县乡立足资源优势，发展特色产业，努力增强造血功能和自我发展能力，促进县乡财政经济的良性循环，从而推动中西部地区加快发展。具体可以从以下四个方面进行改革：

　　第一，要将解决县乡基层财政困难问题纳入国家财政的总体发展规划。对基层财政困难决不可轻视，基层不稳，政权不稳。因此，解决县乡财政困难要有高度的政治责任感、紧迫感，纳入国家财政的总体发展战略规划，并通过调整体制、完善政策、强化管理等综合手段的运用，逐步改变现行基层财政困难局面。

　　第二，要完善和规范财政转移支付制度。转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。一是加大中央过渡期转移支付力度和增加省对下的转移支付资金，充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能。二是要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时要改进其拨付办法，增加透明度，有的还需引人因素法，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。

　　第三，要理顺农村基础教育发展的筹资渠道。县乡财政无疑是农村教育发展的重要资金来源，但长期以来“小马拉大车”的做法需要改变。为此，当前和今后一个时期，加大中央和省级支持基础教育的投入力度，真正将基础教育发展，特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。要着力调整中央和省级教育投入结构，加大基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。此外，需要建立科学有效的中央和省对下基础教育转移支付制度，拓宽农村基础教育资金来源，缓解基层财政压力。

　　第四，要对现行县级财政体制进行创新。我国现行省以下财政体制一般采取省对市、市对县的办法进行确定，其弊端是容易产生层层集中财力的倾向。可考虑借鉴和推广有关地方的做法，即由省级直接对县安排和确定财政体制。省对县的财政体制不仅要合理确定县级财政收支内容和基数，还要有必要的激励机制和制约机制，以充分调动基层政府和财政部门开拓财源、增收节支的积极性，改变县乡财政困难。

　　二、深化县乡财政管理改革。实现财政制度创新

　　按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；要结合县乡行政事业单位机构改革，清理和压缩财政供养人口，减轻财政负担；要实行部门预算、国库集中收付、政府采购，以增强政府预算的完整性和调控力度，提高财政资金的使用效率。

　　积极建立和完善国库集中支付制度。通过国库集中支付制度，对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直至资金到达目的地等过程进行全程的监督和控制，加强对预算执法的监督管理。财政部门掌握资金的支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付到目的地而不通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，以便从根本上杜绝资金使用中截留、挪用资金的现象。

　　对农业税灾歉减免采取资金直拨的方式。在现有方式并不断完善定灾、核灾、制定减免方案和编制减免清册的基础上，由县级财政部门将受益农户的身份证号码录入到计算机中，然后汇总到省级财政。省级财政委托农业银行或农村信用联社，利用先进的计算机联网技术，将减免资金直接支付给农户。领取资金时，由省财政统一制发通知单，县级财政填制并逐级发放到户，农民凭此通知单及身份证即可到指定银行领取。

　　三、加快乡、村政务、财务公开进程

　　有的乡村欺上瞒下编造假名单，搞虚假签字，截留挪用农业灾歉补助，应付上面检查等，从根本上讲是一些县、乡、村政令不畅，其政务、村务不公开，各行其是所致。加快乡、村政务、财务公开进程，提高广大农民群众的知情权、参与权和监督权，是从制度上防范违规违纪行为的发生，是改善党群关系、政群关系的现实需要。